requestId:6800939c49e363.03902240.
摘要：行政法律權下放是一項體系工程。由于各地經濟成長程度分歧，行政法律權下放改造浮現出宏大的地區差別。鄙人放清單的制訂主體方面，就有省級國民當局決議下放清單、地級市國民當局決議下放清單和縣級國民當局制訂下放清單這三種形式。鄙人放事項的范圍方面，經濟發財地域下放的多少數字顯明高于其他地域。城管綜合法律事項的幾多、法律事項的專門研究水平、街鄉的承接才能和本能機能部分的法律才能城市對法律權下放的范圍發生影響。受權、委托和派駐是法律權下放的重要方法。這三種包養網 下放方法各有其最佳實用場景，法律權下放改造應該隨機應變，不宜一刀切地將某種方法作為標桿。在人財物配套方面，少有處所能做到人隨事轉，法律經費完善、法律物質保證缺乏均是相當凸起的題目。行政法律權下放改造的千差萬別是我國地區成長不服衡的成果，下一個步驟改造應充足尊敬地域差別，盡能夠地賜與處所當局較為充足的自立空間。
要害詞：行政法律權；權利清單；行政法律體系體例；下層管理；下層管理系統；包養網 管理古代化
引 言
行政法律權下放是我國綜合行政法律體系體例改造的一項主要內在的事務，其初志是處理下層管理系統權責設置裝備擺設分歧理的題目。回溯行政法律權下放的緣起和推動經過歷程，我們可以發明行政法律權下放基礎動因是下層法律需求過旺與法律重心過高的牴觸，即最需求擁有法律權的下層當局可以或許發明題目卻沒有權利處理題目，也就是俗話說的“看得見的管不著，管得著的看不見”。在2021年《中華國民共和國行政處分法》修正之前，行政法律權下放一向面對著符合法規性質疑。2021年《中華國民共和國行政處分法》第二十四條第一款明白規則：“省、自治區、直轄市依據本地現實情形，可以決議將下層治理急切需求的縣級國民當局部分的行政處分權交由可以或許有用承接的鄉鎮國民當局、街道處事處行使，并按期組織評價。”此舉不只處理了行政處分權下放的符合法規性題目，也預示著在立法層包養 面處理其他類型的行政法律權下放只是時光題目。
作為推動下層管理系統和管理才能古代化的主要舉動，行政法律權下放改造遭到了法學和公共治理學科的親密追蹤關心。既有研討重要集中在以下幾個方面：一是從微觀軌制層面剖析行政法律權下放改造的內涵邏輯及改造標的目的；二是從符合法規性層面剖析行政法律權下放改造面對的下放性質不明、下放根據缺乏、下放主體不適格、下放法式不健全等題目，以及若何從立法層面回應行政法律權下放的符合包養 法規性瑕疵；三是從有用性層面總結行政法律權下放改造的實效，剖析改造實行中面對的各種題目，從已有研討結果來看，法學界更追蹤關心行政法律權下放的符合法規性題目，在必定水平上疏忽了行政法律權下放的實效性；公共治理學界固然對行政法律權下放的實效性賜與了充足追蹤關心，但相干研討基礎都是個案剖析，缺乏對行政法律權下放改造實行的全體性不雅照。行政法律權下放的權限若何分派，下放范圍依據什么尺度規定，下放的方法有哪些選擇，下放的配套保證若何完成，這些要害題目都只要經由過程較為周全的經歷研討才幹尋到謎底。對此，本課題組彙集和剖析了各地已公然的有關文件，并在北京、浙江、四川等地停止實地調研，比擬了分歧地域的做法、成效及其反應的題目。總體區。來看，行政法律權下放有助于處理下層法律權責設置裝備擺設分歧理的題目，包養 但各地的改造并沒無形成同一的形式和尺度，而是浮現出千差萬此外實行樣態。若何說明行政法律權下放改造的多樣性和差別性，若何為下一個步驟的行政法律權下放改造供給思緒和計劃，恰是本文試圖答覆的題目。
一、行政法律權下放改造包養網 的概略
早在2010年前后，有些處所當局就在摸索行政法律權下放改造。中心層面的推進起始于2019年中共中心辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推動下層整合審批辦事法律氣力的實行看法》。該看法請求“依照有關法令規則絕對集中行使行政處分權，以鄉鎮和街道名義展開法律任務”“慢慢完成下層一支步隊管法律”。2021年4月，中共中心、國務院《關于加大力度下層管理系統和管理才能古代化扶植的看法》再次誇大“依據當地現實情形，依法付與鄉鎮（街道）行政法律權，整合現有法律氣力和資本”。在這兩個中心文件的推進下，行政法律權下放成為全國范圍內的一場大張旗鼓的改造事項。但從今朝的情形來看，行政法律權下放改造浮現出宏大的差別性，尚未構成同一的法律權下放形式。
從行政法律權下放改造的地域來看，此項改造集中在台灣東邊沿海省份，中西部省份雖也有介入，但力度遠沒有台灣東邊沿海省份年夜。截至2024年6月，全國共有16個省、自治區、直轄市的國民當局制訂了下放給街鄉的行政法律權清單或領導目次（如表1所示）。走在最後面確當數浙江、北京、上海、江蘇、福建這些經濟成長程度較高的省份。廣東、天津固然沒有制訂省級下放清單，但其市縣級當局在推進法律權下放改造方面出力甚多。從行政法律權下放的多少數字來看，各地當局下放的行政法律權多少數字從幾十到幾百項不等。浙江作為“年夜綜合一體化”行政法律改造的引領者，它下放給鄉鎮和街道的行政法律權高達684項。北京、上海、江蘇這三個省級行政區經濟較為發財，街鄉的基本舉措措施絕對較好，其下放的法律權多少數字也有400項擺佈。其他中西部省份下放給鄉鎮和街道的法律權多少數字則要少得多，基礎上不跨越200項。
行政法律權下放改造在統一省份外部也浮現出顯明的差別性。例如，廣東省內分歧城市之間的差別性很是之年夜，湛江、佛山兩市的下放多少數字高達3000多項，廣州、江門也有年夜幾百項，而生齒多少數字較少、經濟成長絕對普通的汕頭則只下放給了街鄉190項行政法律權。（拜見表2）
此外，縣級當局制訂法律權下放清單的情況也較為罕見（拜見表3）。一方面，大都省份采用的下放形式是省級當局制訂領導目次，然后受權縣級當宋微敲了敲桌面：「你好。」局斷定詳細的下放清單；另一方面，即使省級當局沒有制訂下放清單或領導目次，不少處所的縣級當局仍采用委托的方法下放行政法律權。例如，經濟發財的江蘇昆山、如皋兩個縣級市以及杭州上城區，其行政法律權下放多少數字顯明高于中西部地域。
全體來看，地域的經濟成長程度與下放至街鄉的行政法律權多少數字成反比。經濟發財地域的生齒多少數字、經濟往來和社會來往的頻率都比擬高，這請求下層當局供給更周全、更有用的公共辦事，所以經濟發財地域下放至街鄉的行政法律權多少數字也就越多。這反過去也闡明，由于經濟成長程度的差別，各地對于行政法律權下放的需求也紛歧樣，是以，行政法律權下放改造很難做到全國各田地調分歧。現實上，各地行政法律權下放改造并未遵守某種尺度形式，而是鄙人放主體、下放范圍、下放方法、下放的人財物配套方面浮現出宏大的差別。行政法律權下放在北京市這種經濟發財、生齒濃密的直轄市有充足的需要性。北京焦點區的生齒多少數字都在百萬以上，向陽區、海淀區、昌平、豐臺、年夜興更是到達200萬以上，基礎上相當于一個中小型城市。在這種情形下，僅靠區一級當局各本能機能部分法律確切會超越其承載才能。但對于一些小城市而言，能否需求將大批法律權下放到街鄉值得謹嚴斟酌。
二、行政法律權下放主體的多樣性
《中華國民共和國行政處分法》第二十四條請求“省、自治區、直轄市依據本地現實情形，可以決議將下層治理急切需求的縣級國民當局部分的行政處分權交由可以或許有用承接的鄉鎮國民當局、街道處事處行使，并按期組織評價”。《中華國民共和國行政處分法》的本意是省級國民當局來決議行政處分權的下放范圍，但即使是統一省份，分歧地域的差別甚至不亞于省際之間的差別。從實際情形來看，各地當局并未嚴厲履行《中華國民共和國行政處分法》的立法原意，而是成長出了幾種分歧的下放形式。
第一種是省級國民當局直接決議下放范圍。這種做法今朝僅見于北京、上海兩個直轄市和黑龍江、海南兩省。北京市國民當局于2020年公布了《北京市國民當局關于向街道處事處和鄉鎮國民當局下放部門行政法律權柄并履行綜合法律的決議》，一次性下放了431項行政法律權到街鄉。一次性下放了431項行政法律權。2021年4月的《北京市國民當局關于撤消和下放一批行政法律權柄的決議》（京政發〔2021〕5號）撤消了19項，但又新增了21項行政法律權。上海市也在2021年發布《上海市國民當局關于印發〈上海市街道處事處鄉鎮國民當局首批行政法律事項目次清單〉的告訴》，向街鄉間放了423項行政法律權。在這種直接由省級國民當局斷定下放清單的形式之下，下放清單的制訂權完整把握在省級國民當局手中，各區縣和街鄉完整沒有還價討價的余地。這種形式的利益是便于省級國民當局同一治理，但即使是直轄市內分歧區縣差別也比擬年夜，有些下放事項并不合適直轄市內的一切區縣。從調研反應的情形來看，這種一刀切的下放方法遭到了不少下層法律者的詬病。某地為了“激活”每一項下放權利，將行使下放法律權的多少數字和范圍作為街道法律職員的考察目標。
第二種是省級國民當局規定下放范圍，縣級國民當局在領導目次內決議下放范圍。浙江、四川、福建、湖北、河南、甘肅、吉林、陜西、山西等大都省份都是先由省級國民當局出臺領導目次，再受權各區縣在領導目次的范圍內自立決議本區域的下放清單。這種下放形式將決議權交給區縣，其長處是顧及區縣之間的差別，但由于區縣當局及其本能機能部分的一體化，不難呈現選擇性下放的弊端。如平安生孩子這種帶有“一票否決制”考察內在的事務的法律權，區縣當局很愿意下放給街鄉，但工程扶植方面的行政允許、行政處分、行政檢討這類有必定收益性的行政法律權，有些區縣當局就不愿下放。
第三種是省級國民當局規定下放範疇，再受權地級市國民當局制訂詳細的下放清單。采用這種方式比擬早的是天津市包養 國民當局，它在2014年制訂的《天津市街道綜包養 合法律暫行措施》中受權區縣當局在其規定的事項范圍內制訂街道綜合法律詳細法律事項目次，明白由街道處事處集中行使行政檢討權、行政處分權及相干的行政強迫辦法。不外，天津市的區縣固然級別上相當于地級市，但構造與通俗區縣雷同。此種下放形式最為典範確當數廣東省。廣包養網 東省國民當局在2020年8月下發的《關于鄉鎮街道綜合行政法律的通知佈告》中規定了法律權下放至街鄉的範疇，同時受權地級以上市國民當局同一制訂街鄉的權柄調劑目次。是以，廣州、佛包養網 山、中山等地均是由市國民當局出臺行政法律權下放清單。由于廣東省的中山市和東莞市只要街鄉而沒有包養 區縣，假如由廣東省國民當局受權縣級國民當局制訂下放清單顯然就不合適廣東的現實情形。
下放主體的層級會對下放清單的靜態調劑發生顯明影響。《中華國民共和國行政處分法》和“兩辦”的文件都請求靜態調劑下放清單，但在實行中這一請求落實得并欠好。普通而言，制訂下放清單的主體層級越高，對清單停止靜態調劑的能包養 夠性就越小，靜態調劑的後果也會越差；制訂下放清單的主體層級越低，對清單停止靜態調劑的能夠性越年夜，靜態調劑的後果越好。例如，2022年6月，紹興市柯橋區一次性將588—687項行政法律權下放至街鄉，但柯橋區很快于2023年3月對下放清單停止了靜態調劑，發出了500余項行政法律權，新增了100余項行政法律權。顛末此次調劑，柯橋區各街鄉承接的行政法律權在146—186項之間，較為契合該區街鄉的法律才能。與之構成光鮮對照的是北京市。2020年7月，北京市當局一次性向街鄉間放431項行政法律權，半年后北京撤消了19項下放權柄，但又新增了21項，此后北京未對下放清單再作調劑。直接將這般多少數字的行政法律權下放至街鄉在全國范圍內都較為少見，並且其他省市的靜態調劑基礎都是以發出為主，但北京不減反增，呈現此種情形與下放清單的制訂主體層級過高有必定關系。
三、行政法律權下放范圍的差別性
行政法律權下放范圍浮現出宏大的處所差別，有的地域下放至街鄉的法律權多少數字高達幾千項，而有的地域僅下放十幾項。形成這種宏大差別重要有城管與街鄉的分工、法律事項的專門研究水平、街鄉的承接才能以及本能機能部分的法律才能這幾個方面的原因。
（一）城管與街鄉的分工
城管本就是綜合行政法律體系體例改造的產品，城管的法律權就來自當局各本能機能部分。現在要將縣級法律部分的行政法律權下放至街鄉，起首就是將城管的綜合行政法律權下放給街鄉。年夜範圍下放行政法律權的處所普通都將城管的綜合行政法律權作為街鄉承接法律權下放的重要起源。城管局的綜合行政法律權多少數字越多，街鄉承接的法律權多少數字就會越年夜。例如，2020年北京市下放的431項權柄中，屬于城管法律部分的有393項，生態周遭的狀況部分4項，水務部分22項，鄉村部分1項，衛生安康部分11項。再如，湖北省公布的下放清單領導目次中羅列了263項可供參考的下放事項，此中139項屬于城管局的法律權事項。
假如處所當局保存原有的城管綜合法律體系體例，那么該地域所需求下放的法律權多少數字會比擬少。以四川省為例，該省2020年公布的《四川省付與鄉鎮（街道）縣級行政權利事項領導目次》和2021年的《四川省付與鄉鎮（街道）縣級行政權利事項領導目次（第二批）》分辨羅列了55項和126項下放給街鄉的權柄,此中沒有一項是城管局的綜合行政法律權。在這種情況下，即使要搞綜合行政法律，當局本能機能部分的法律權也會合中到城管局，而不會直接下放到街鄉。異樣做法的還有陜西省，其領導目次羅列的77項下放權利中沒有一項是城管局的法律權，而是包含29項住房和城鄉包養網 扶植法律權、17項文明游玩法律權以及若干其它方面的法律事項。
（二）法律事項的專門研究水平
固然中心和處所各級當局均在提倡“一支步隊管法律”，但現實上只能在某個範疇、某個層級完成“一支步隊管法律”。由於法律事項的專門研究水平越高，越有需要由專門研究的法律步隊來法律，而不年夜能夠交給城管局綜合法律，更不成能交給街鄉來法律。各地綜合行政法律體系體例改造廣泛采用“1+N”形式，而不是由一個部分承當一切的法律義務。此中，“1”是指1支綜合法律隊，普通是指城管局；“N”是指若干專門研究法律隊，普通是由市場監管、文明游玩、路況運輸、生態周遭的狀況維護、應急治理等部分建立本身的專門研究法律隊。對街鄉綜合法律隊而言，其重要承接城管局下放的綜合法律事項。即使承接了市場監管等部分的法律事項，也是憑仗通俗人的知識就能鑒定的行政處分和行政檢討，如違規泊車、私行砍伐林木、損壞防洪排澇舉措措施的行政處分。專門研究水平較高的法律事項并不宜下放給街鄉。有些法律事項看起來包養 簡略，也屬于街鄉“看得見”的事項，但現實上包養網 這類法律事項依附專門研究人士、專門研究裝備或專門研究尺度來鑒定，是以也不合適下放給街鄉。例如，北京市將樂音淨化的行政處分權下放給了街鄉，但街鄉的法律職員反應：樂音淨化看起來是一個比擬簡略的事項，但現實上樂音能否組成淨化有特定的尺度，需求特定的檢測裝備和檢測技巧才幹鑒定，對于這類法律事項，街鄉不是合適的承接主體。（訪談筆記：20230907C）
（三）街鄉的承接才能
街鄉的承接才能是決議下放范圍的要害原因。承接才能包含法律職員多少數字、編制、標準、才能，街鄉的辦公住房、經費、法律裝備等。準繩上街鄉的承接才能越強，可以下放至街鄉的法律權事項越多。客不雅來說，簡直盡年夜部門的街鄉都不具有承接幾百項法律權的才能。從有的處所的情形來看，一次性下放400余項法律權到街鄉，給街鄉形成了宏大的壓力。不少街鄉法律職員表現，街鄉任務者較之于行政法律權下放之前加倍不勝重負。不外，法律才能是可以培育的，此刻沒有才能不代表永遠沒有才能。可是，即使是如許也要給街鄉必定的時光，不克不及一會兒就把街鄉壓垮了。當義務不具有完成的能夠性時，人就會“躺平”“擺爛”，底本可以或許做的工作也不做了。
在承接方面，還必需要留意到街道和鄉鎮的差別。由省級當局或地級市當局直接斷定下放清單的，都是一股腦地將行政法律權下放給街鄉，很少可以或許不雅照到街道和鄉鎮的差別。由縣級當局斷定下放清單的，不少都是針對各個街道和鄉鎮出臺專門的下放清單。后一種做法更為可取。由於街道和鄉鎮存在不成疏忽的差別，甚至鄉和鎮之間也存在分歧。街道和鄉鎮的差別有兩點：其一，法定權柄分歧。有些法律權法令、律例曾經付與了鄉鎮國民當局，但街道處事處卻沒有。這就意味著，在法律權下放的經過歷程中，有些法律權只需求下放給街道，不需求下放給鄉鎮。這類權利的多少數字并不少。其二，下放需乞降承接才能分歧。在我國下層行政區劃系統中，街道、鎮、鄉基礎上是依照經濟發財水平設置的，街道普通都在城市，鄉鎮則是在城市之外的欠發財地域。經濟發財意味著這里有更多的商戶、企業以及更多的城市治理事項，經濟欠發財的鄉鎮對這類法律權的需求會小一些。經濟發財也意味著該地域的人財物更有保證，承接才能更強。
（四）本能機能部分的法律才能
將行政法律權從縣本能機能部分下放給街鄉是為清楚決“看獲得的管不著，管得著的看不到”的題目。但在改造經過歷程中，人們往往疏忽了一個條件性題目——縣級當局本能機能部分的法律才能廣泛高于街鄉。不少本能機能部分不只有本身的法律步隊，並且還在街鄉有本身的站所。假如本能機能部分自己有足夠的法律才能，可以或許經由過程例行檢討、突擊檢討或派駐聯絡等方法處理題目，就沒有需要將法律權下放給街鄉，或許只需求將大批的法律權下放給街鄉。有些處所方才完成由城管局絕對集中行使法律權，這時辰又要當即把法律權和法律職員都下放到街鄉，其需要性和包養 可行性都值得細心考慮。假如本能機能部分特殊是城管局有足夠的才能承當法律義務，就紛歧定要將法律權下放到鄉鎮和街道。行政法律權下放在全國搞得大張旗鼓的這些年里，也有處所不為所動，仍在法定權柄的框架內保持實行當局本能機能，例如，重慶市就從未制訂任何行政法律權下放到街鄉的文件或清單，而是一向在制訂和更換包養網 新的資料市、區、街鄉三級當局行政權利和公共辦事事項清單。從重慶市的管理後果來看，這種保持近況的方法并沒有顯示出顯明的缺乏。此外，中西部有些偏僻地域曾經到了撤鄉并鎮的田地，這類地域街鄉的法律需求很是之小，縣級當局法律部分完整有才能籠罩街鄉。此種情形下再將下層法律重心下沉到街鄉不太合適現實情形。
四、行政法律權下放方法的多元化
對于行政法律權下放的方法，“兩辦”的文件都沒有昭示，而是應用了“下放”這個略顯含混的概念。在2021年《中華國民共和國行政處分法》中的法律權下放條目用的也是“交由”。“交由”畢竟包含哪些方法，至今未有一個威望說明。從近些年各地當局下發的行政法包養 律權下放文件來看，不少處所將下放分為委托下放和直接下放，也有處所將委托和下放相并列，例如，四川省將委托和下放統稱為賦權，南昌市則將下放、委托、賦權相并列。還有處所區分了委托、下放和辦事窗口前移。盡管真正具有法令意義的下放方法只要受權和委托這兩種，但起到下放效能的派駐也被視為下放的方法之一。客不雅來說，受權、委托和派駐這三種法律權下放方法各有其最佳實用場景，各地應該隨機應變，不宜搞“一刀切”，單方面尋求某一種下放方法。
（一）受權
行政受權是指將某行政機關的法定權柄授予另一個行政機關并以后者的名義行使。在實行中，少包養網少有處所當局將法律權下放清單稱為受權清單。例如，北京市的《向街道處事處和鄉鎮國民當局下放部門行政法律權柄目次》用的是“下放”；《四川省付與鄉鎮（街道）縣級行政權利事項領導目次》用的是“付與”；《湖北省街道賦權事項領導清單》用的是“賦權”。無論若何稱號，只需是將權柄轉移給街鄉并讓街鄉以本身名義行使該權柄的，在法令性質上都屬于受權。
受權是最為廣泛的一種法律權下放方法，似乎也是各地行政法律權下放改造最幻想的下放方法。如表1、表2、表3所示，盡年夜部門的省、市、縣都偏心用受權的方法下放法律權。之所以這般，是由於受權可以一個步驟到位，將本能機能部分的法定權利和義務都交給街鄉，兩邊的權責清楚，一方面處理了“看得見的管不著”的題目，另一方面也處理了本能機能部分與街鄉之間的頻仍拉扯。例如，北京市本能機能部分的法律權下放之后，這些下放的法律權和街鄉底本的法定權柄一道編進了街鄉的權利清單，本來的本能機能部分僅對街鄉負有必定的領導和監視任務。
本能機能部分和街鄉是若何對待受權下放這種方法的？從調研的情形來看，本能機能部分年夜都盼望下放究竟，直接將若干法律權交給街鄉可以或許加重本部分不少的任務量。街鄉一開端也盼望取得自力的行政法律權，但沒想到下面會一次性下放這么多。有的街道任務職員直接稱這是“甩鍋式下放”。受權的一個條件是本能機能部分的法律職員應該退職權下放的同時劃轉到街鄉，但“權到人未到”的景象相當廣泛。另據受訪職員反應：以受權的方法下放法律權帶來的另一個直接后果是，某項法律事項的法律主體從一個釀成了幾十個，統一個區縣分歧街鄉的法律裁量尺度會呈現較年夜差別，而這會對法律的公平性帶來負面影響。（訪談筆記：20230907F）
（二）委托
行政機關之間的權柄委托必需要有明白的法令根據，但行政機關之間的事務委托不受此限。是以，以委托方法下放行政法律權的實行起步更早，此前縣區一級的法律權下放不少采用了委托方法。例如，2002年四川省就啟動了法律權委托包養網 給鄉鎮的試點。2006年，浙江紹興等地也經由過程委托的方法把環保、平安監察、休息和社會保證、林業部分的檢討、監視和部門審批、處分等30項治理權柄委托給專門成立的鎮綜合法律所。行政法律權下放改造之后，不少處所在受權的同時還保存了委托如許一種下放方法。
準繩上講，以委托的方法下放行政法律權的范圍不宜過寬。與受權和派駐比擬，受權是事下往了，人應當隨著下往；派駐是事沒下往，人下往了；委托則是事下往了，人卻沒下往。在事項類型上，行政處分、行政強迫這類需求外出法律的事項任務量比擬年夜，應該盡量將委托事項限制外行政允許、行政確認和公共辦事事項范圍之內。例如，2020年10月，汕頭市當局制訂的《汕頭市